Кровные братья или кровные враги: юридические параметры отличий понятий «международного права» и «международного порядка, основанного на правилах»

Даже в самые суровые годы холодной войны, когда биполярный мир раздирали многочисленные противоречия, международное право признавалось и принималось всеми участниками международного общения. Подобное отношение сохранялось вплоть до начала XXI века, пока западные государства не начали активно продвигать альтернативную международному праву концепцию «международного порядка, основанного на правилах/rules-based international order».

Появление термина «международный порядок, основанный на правилах»: политический дискурс и доктрина

Анализ динамики поисковых запросов по данному термину позволяет выявить, что его резкий вброс в информационное пространство случился в 2004-2005 годах, после чего его популярность существенно снизилась, а затем снова резко возросла в начале 2022 года. Страны, в которых наиболее активно интересуются термином, - США, Канада, Великобритания и Австралия¹. В целом термин полностью относится к «англосфере», а переводы на другие языки осуществляются именно с англоязычной версии.

В Стратегии национальной безопасности США 2022 года «порядок, основанный на правилах», рассматривается в качестве «основы глобального мира и процветания»². В июне 2022 года Президент Байден опубликовал в газете «New York Times» статью, в которой заявил, что действия России на Украине «могут ознаменовать конец основанного на правилах международного порядка» и «открыть дверь для агрессии в другом месте, с катастрофическими последствиями во всем мире»³. Австралия, в частности через Австралийскую ассоциацию ООН, активно продвигает концепцию «международного порядка, основанного на правилах», как более современную и продвинутую версию международного права, эдакого «международного права 2.0»⁴.

Частота упоминания термина «международного порядка, основанного на правилах», в средствах массовой информации приводит к тому, что отдельные государства вынуждены формулировать свое мнение по данному вопросу. Так, в 2023 году вышли публикации, осмысливающие позиции Японии⁵ и Китая⁶ относительно порядка, основанного на правилах.

В последние три года словосочетание «порядок, основанный на правилах», регулярно звучит в речах отечественных политиков, причем всегда в негативном контексте. Например, 24 августа 2023 года Президент В.В.Путин заявил, что западные государства «пытаются подменить систему международного права собственным так называемым порядком, основанным на правилах, которых никто не видел, правилах, используемых, прямо надо сказать, в корыстных целях и меняющихся в угоду текущей политической конъюнктуре, когда угодно и как угодно в соответствии с интересами отдельных стран»⁷.

Министр иностранных дел Российской Федерации С.В.Лавров полагает, что «международный порядок, основанный на правилах», нацелен на подмену международного права и Устава ООН⁸.

Сенатор К.И.Косачев полагает, что «порядок, основанный на правилах», - это «правила без права», которые являются «обдуманной и даже умышленной провокацией, адресованной прежде всего России и Китаю»⁹.

Можно констатировать, что проблематика «международного порядка, основанного на правилах», имеет междисциплинарный характер и находится на пересечении международного права, политологии и науки о международных отношениях. В российской науке концепция «порядка, основанного на правилах», долгое время рассматривалась преимущественно в рамках политологического дискурса. Можно констатировать, что научных работ, анализирующих именно юридические аспекты «международного порядка, основанного на правилах», а также сравнивающих его элементы с действующей системой международного права, пока не так много, причем как в отечественной¹⁰, так и зарубежных¹¹ школах международного права.

Причины возникновения «международного порядка, основанного на правилах»

Одной из причин вызревания концепции «международного порядка, основанного на правилах», внутри западного политологического дискурса стали серьезные политические сдвиги в системе международных отношений конца XX века, сопровождавшиеся изменением архитектуры международных институтов:  «Как следствие, наблюдается постепенный отход от продвижения роли тех площадок, где у глобального Запада нет решающего голоса в создании новых международно-правовых норм или корректировки старых»¹².

Профессор Данг Кам Ту из Института внешней политики и стратегических исследований Дипломатической академии Вьетнама полагает, что идея «международного порядка, основанного на правилах», возникла как результат конкуренции двух принципиально разных подходов к видению международных отношений, условного «Вашингтонского консенсуса» (западные страны во главе с США) против «Пекинского консенсуса» («Глобальный Юг» во главе с Китаем и Россией): «Термин «международный порядок, основанный на правилах», становится частью дискурса о глобальном лидерстве - когда две крупные державы выступают за разные видения и способы международных отношений»¹³.

Помимо активного продвижения западными государствами концепции «международного порядка, основанного на правилах», в силу собственных политических задач, нельзя не отметить, что к появлению данной концепции также привели объективные недостатки, связанные с функционированием действующей системы международного права, в том числе «несовершенство международных законов, неэффективность или отсутствие управления»¹⁴.

Очевидно, что система поддержания международного мира и безопасности, разработанная после Второй мировой войны, в настоящее время находится не в лучшей кондиции. Безусловно, это не повод подменить систему международного права искусственной концепцией «международного порядка, основанного на правилах», но по меньшей мере это позволяет проследить логику того, в каких международно-правовых сферах эта подмена может происходить.

Проблемы действующей системы международного права и появление «международного порядка, основанного на правилах»

Остановимся на ключевых недостатках и слабостях существующей системы международного права, которые, в значительной степени, обусловили появление международного порядка, основанного на правилах.

Первое. Фактическое отсутствие механизма внятной международно-правовой ответственности. Решения Международного суда ООН, который уполномочен рассматривать межгосударственные споры и иски государств друг против друга, имеют рекомендательный характер и не касаются наиболее дискуссионных межгосударственных споров и проблем. Региональные суды по правам человека (например, Межамериканский суд по правам человека или Европейский суд по правам человека) распространяют свою юрисдикцию лишь на ограниченное количество государств.

Также есть определенные способы привлечения высокопоставленных индивидов к международной ответственности (например, Международный уголовный суд (МУС) или же создание международного трибунала), однако МУС за 20 лет работы проявил себя как крайне предвзятую политизированную институцию с весьма ограниченной юрисдикцией и компетенцией, а создание трибуналов на базе Организации Объединенных Наций затруднено из-за разногласий между постоянными членами Совета Безопасности ООН.

При этом создание любой правовой системы без продуманного механизма контроля и привлечения к ответственности - это изначально задача, на пути воплощения которой будет масса препятствий. Тем не менее особенность действующего международного права состоит в том, что оно, фактически, представляет собой систему добровольных самоограничений государств. Соответственно, вся система международных принципов и норм держится на их доброй воле и на презумпции добросовестного исполнения государствами собственных международных обязательств, что представляется явно недостаточным. Кроме того, невероятный рост санкционного воздействия государств друг на друга в последние годы, причем именно в формате индивидуальных санкций в обход Совета Безопасности ООН, стал попыткой отдельных государств, в частности США и европейских стран, присваивать себе определенные «карательные» функции, связанные с тематикой ответственности.

Второе. Государства могут опционально выбирать, по каким международным соглашениям они готовы взять на себя обязательства. Именно поэтому «категорически неверно понимание международного права как незыблемого кодекса поведения всех участников международного сообщества»¹⁵. Даже если та или иная конвенция создает правовой режим для 150 или 180 государств, нет никаких гарантий того, что отдельные государства возьмут на себя обязательства по данной конвенции.

Например, К.И.Косачев справедливо отмечает, что «США не являются участником ряда важных многосторонних международных договоров, которые составляют неотъемлемую часть современного международного права»¹⁶.

В результате - единого международного права, строго обязательного для всех современных государств, попросту не существует, а опциональность участия государств в тех или иных международных договоренностях приводит к постепенной фрагментации международного права.

Третье. С начала своего существования в 1945 году и вплоть до настоящего времени Организация Объединенных Наций увеличилась почти в четыре раза - с 51 государства до 193. Странам, которые привыкли к монополии и особому положению в международных отношениях, трудно принять то, что в мире начал главенствовать принцип формально-юридического равенства. По мнению таких держав, наиболее приемлемой формой договоренности сильных и слабых государств друг с другом является формат «сделки»: «Это сделка со всем миром. Мы более могущественны, чем вы, но мы постараемся использовать эту власть ответственно»¹⁷.

Данное видение скорее напоминает бизнес-план, нежели политическую стратегию, однако вполне соответствует американскому подходу к ведению международных дел. Тем не менее ничто во внешнеполитической стратегии США за последние 30 лет не указывает на ответственное использование собственных возможностей. Скорее наоборот - интервенции на территорию бывшей Югославии и в страны Ближнего Востока; прокси-формат участия в большинстве современных конфликтов; наращивание военного присутствия в различных локациях; активное использование технологий «гибридных войн»; блокирование конструктивных резолюций в Совете Безопасности ООН и т. д.

Вся история международных отношений со времен Второй мировой войны убедительно доказывает, что игнорирование интересов и мнений небольших или экономически слабых государств, которым трудно конкурировать с большими и сильными державами, приводит к роковым последствиям для системы международной безопасности в целом. Фактическое ограничение суверенитета других государств, лежащее в основе «международного порядка, основанного на правилах», не учитывает «современные реалии формирующегося многополярного мира и входит в очевидное противоречие с действующими международно-правовыми нормами»¹⁸.

Четвертое. Важнейшим аспектом современного международного права является вопрос, связанный с трактованием международно-правовых норм государствами в зависимости от правовых особенностей конкретной страны или же применяемой юридической техники.

Например, в XXI веке западные страны инициировали постепенное изменение подходов к вопросу правовой регламентации военно-силового взаимодействия государств. Усилиями западных держав, весьма существенно изменилась трактовка неотъемлемого права государств на индивидуальную и коллективную самооборону, закрепленного в ст. 51 Устава ООН 1945 года.

Так, после террористических атак 11 сентября 2001 года США посчитали активированным свое право на самооборону, реализовав его против Афганистана и Ирака. Это привело к фактической агрессии США против данных государств, номинально объясняемое борьбой с террористическими структурами. Действия Израиля на территории Палестины после атаки ХАМАС 7 октября 2023 года и захвата заложников также связаны с подобной трактовкой права государств на самооборону. Очевидно, что движение ХАМАС и Государство Палестина, а также гражданское население сектора Газа являют собой принципиально разные субъекты. Тем не менее бомбардировки домов, больниц и даже лагерей беженцев Израиль объясняет и оправдывает именно «правом на самооборону».

Соотношение «международного права» и «международного порядка, основанного на правилах»

В настоящее время наблюдаются разные подходы к вопросу соотношения терминов «международного права» и «международного порядка, основанного на правилах».

Например, профессор О.В.Лебедева считает их «взаимоисключающими концепциями»¹⁹, а профессор Е.Р.Воронин утверждает, что «продвигаемый трансатлантическим сообществом либеральный «порядок», основанный не на общепризнанных международно-правовых принципах и нормах, составляющих Устав ООН, а на антиправовых произвольных правилах, предстает новым беспорядком и репрезентацией будущего хаоса»²⁰.

Подход, свойственный западным специалистам, заключается в формировании образа безальтернативности «международного порядка, основанного на правилах», как ключевого регулятора международных отношений. Например, на сайте Австралийской ассоциации Организации Объединенных Наций утверждается следующее: «Как показало создание Организации Объединенных Наций после Второй мировой войны, основанный на правилах международный порядок является единственной альтернативой международному принуждению со стороны конкурирующих великих держав, сфер влияния, государств-сателлитов и террористических организаций»²¹.

Безальтернативность международного порядка, основанного на правилах, также является ключевым аргументом в рассуждениях одного из крупнейших американских теоретиков концепции «либерального порядка» Джона Айкенберри. С одной стороны, он признает, что «порядок, возглавляемый Америкой, несовершенен, с изъянами, во многих отношениях его легитимность подорвана», но, с другой стороны, это не мешает ему сделать умозаключение о том, что именно этот порядок «по-прежнему остается основой для построения следующего мирового порядка, то есть, в конечном счете, именно Соединенные Штаты, Европа и другие партнеры ставят открытый, основанный на правилах многосторонний порядок в центр своих великих стратегий. Они хотят этого»²². То есть, по версии Айкенберри, определяет мировой порядок тот, у кого есть прежде всего глобальная стратегия и желание ее реализовать.

Существует также подход, в рамках которого «международное право» и «международный порядок», основанный на правилах, подаются как разные наименования одного и того же явления. Вот, например, А.Гюль, бывший Президент Турции, возмущается действиями Израиля в секторе Газа осенью 2023 года: «Нападение ХАМАСА на Израиль 7 октября и реакция Израиля на него являются серьезным испытанием нашей приверженности международному праву. Действительно ли мы привержены поддержанию глобального порядка, основанного на общих ценностях, или мы готовы к фрагментированному и поляризованному миру, где эти ценности не имеют практического значения?»²³.

Стратегией синонимизации терминов «международного права» и «международного порядка, основанного на правилах», также придерживается и госсекретарь США Энтони Блинкен: «Мы должны защищать и реформировать международный порядок, основанный на правилах, - систему законов, соглашений, принципов и институтов, которые мир выстроил после двух мировых войн для регулирования отношений между государствами, предотвращения конфликтов, защиты прав всех людей»²⁴.

Эффект синонимизации в политических декларациях западных государств достигается также за счет того, что термины «международное право» и «международный порядок, основанный на правилах», употребляются прямо друг за другом, через запятую, без перехода. Например, в Декларации, принятой главами государств по итогам Мадридского саммита НАТО 2022 года, утверждается, что государства Североатлантического альянса придерживаются «международного права, целей и принципов Устава Организации Объединенных Наций» и при этом «привержены поддержанию международного порядка, основанного на правилах»²⁵.

Очевидно, что подобный подход весьма опасен, поскольку легитимизирует термин, который никакой международной легитимностью не обладает, но при этом активно продвигается небольшой группой государств под лозунгом «Это не западные конструкции. Они отражают общие устремления всего мира»²⁶. Если международное право представляет собой систему добровольных самоограничений, а также результат согласования воль различных государств, то в международном порядке, основанном на правилах, главенствующая роль принадлежит тем, кто устанавливает данный порядок и прописывает правила. Фактически международный порядок, основанный на правилах, - это полностью западный продукт, продвигаемый преимущественно англоговорящими государствами, рассчитанный на то, чтобы постепенно заместить собой международное право и стать новым регулятором международных отношений.

 

Можно констатировать, что в какой-то степени международный порядок, основанный на правилах, является «кривым зеркалом» современного международного права, сохраняя ряд внешних признаков некой правовой системы для межгосударственного взаимодействия, но при этом лишенный базовых характеристик действующей системы международного права, которое было основано на ценностях равенства, суверенитета и гуманизма. Оправдания западных специалистов относительно того, что, «как и любая другая система, основанный на правилах международный порядок несовершенен, поскольку нет таких законов или правил, которые не были бы нарушены», представляются, в данном случае, весьма слабым утешением²⁷.

Два понятия «международное право» и «международный порядок, основанный на правилах», имеют схожую природу, связанную с объективной необходимостью регулирования международных отношений, однако при этом они построены на совершенно разных идейных и ценностных основаниях.

Подводя итоги и отвечая на дилемму, вынесенную в заголовок данной статьи, о том, являются ли понятия «международное право» и «международный порядок, основанный на правилах», кровными братьями или кровными врагами, можно сделать следующий вывод - они являются кровными братьями, ставшими кровными врагами.

 

 

¹Данные программы Google Trends по запросу «rules-based international order» за последние 20 лет // URL:https://trends.google.com/trends/explore?q=%2Fm%2F0249m6&date=all

²National Security Strategy. October 2022. The White House. Washington // URL:https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf

³President Biden: What America Will and Will Not Do in Ukraine // New York Times. 31 May 2022 // URL:https://www.nytimes.com/2022/05/31/opinion/biden-ukraine-strategy.html

⁴The United Nations and the Rules-based International Order. United Nations Association of Australia // URL:https://www.unaa.org.au/wp-content/uploads/2015/07/UNAA_RulesBasedOrder_ARTweb3.pdf

⁵Nakano R. Japan and the liberal international order: rules-based, multilateral, inclusive and localized//International Affairs. Volume 99. Issue 4. July 2023. Pages 1421-1438.

⁶China and the Rules-Based International Order: Challenges and Compliance. May 10, 2023 // URL:https://www.sciencespo.fr/ceri/observatory-indo-pacific/wp-content/uploads/2023/06/CJ_China-and-the-Rules-Based-International-Order.pdf

⁷Путин заявил, что Запад использует «правила» в корыстных целях. 24 августа 2023 // URL:https://tass.ru/politika/18576277

⁸Лавров С.В. Подлинная многосторонность и дипломатия против «порядка, основанного на правилах» // Россия в глобальной политике. 2023. Т. 21. №4. С. 72-81 // URL:https://globalaffairs.ru/articles/podlinnaya-mnogostoronnost/

⁹Косачев К.И. Международный беспорядок: правила без права // Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации. 22 мая 2023 // URL:http://council.gov.ru/services/discussions/blogs/145047/

¹⁰Воронин Е.Р. Либеральный порядок, основанный на «правилах», и международное право // Международная жизнь. 2020. №2.  С. 88-95 // URL:https://interaffairs.ru/jauthor/material/2311; Вылегжанин А.Н., Нефедов Б.И., Воронин Е.Р., Магомедова О.С., Зотова П.К. Понятие «порядок, основанный на правилах» и международное право // Московский журнал международного права. 2021. №2. С. 35-60.

¹¹Dugard J. The choice before us: International law or a ‘rules-based international order’? // Leiden Journal of International Law. Volume 36. Issue 2. June 2023. Р. 223-232.

¹²Лебедева О.В. Приоритеты современной российской дипломатии: между ООН и «порядком, основанным на правилах» // Международная жизнь. №3, 2023 // URL:https://interaffairs.ru/jauthor/material/2795

¹³Dang Cam Tu. Perspectives: Greater Role for Smaller States in the Rules-Based Order. The University of Melbourne. Asialink // URL:https://asialink.unimelb.edu.au/stories/perspectives-greater-role-for-smaller-states-in-the-rules-based-order

¹⁴Ibid.

¹⁵Сазонова К.Л. Международное право и украинский конфликт: что было, что будет, чем сердце успокоится // Международное право. 2014. №1. С. 1-15 //https://e-notabene.ru/wl/article_11666.html

¹⁶Косачев К.И. Указ. соч.

¹⁷Цитата из интервью с профессором Дж.Айкенберри приводится в Rachman Review podcast episode ‘Is there such a thing as a rules-based international order?’ // Financial Times. April 20, 2023 // URL:https://www.ft.com/content/664d7fa5-d575-45da

¹⁸Грачев М.Н. О концепции «порядка, основанного на правилах» в современной системе международных отношений// Политическое проектирование в пространстве социальных коммуникаций: Тридцать лет без СССР: политические институты и международно-политические практики на постсоветском пространстве. Материалы ХIII Международной научной конференции. Москва, 21 мая 2021 г. Российская ассоциация политической науки. М., 2021. С. 223-227.

¹⁹Лебедева О.В. Указ. соч.

²⁰Воронин Е.Р. Указ. соч.

²¹The United Nations and the Rules-based International Order...

²²Цитата из интервью с профессором Дж.Айкенберри приводится в Rachman...

²³Gül A. The Rules-Based International Order Is Collapsing in Gaza // Project Syndicate. November 13, 2023 // URL:https://www.project-syndicate.org/commentary/international-hypocrisy-on-gaza-helps-authoritarian-leaders-by-abdullah-gul-2023-11?barrier=accesspaylog

²⁴The Administration’s Approach to the People’s Republic of China. Speech Antony J. Blinken, Secretary of State. The George Washington University. Washington, D.C. May 26, 2022 // URL:https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/

²⁵Заявление по итогам встречи в верхах в Мадриде. Обнародовано главами государств и правительств стран НАТО, участвующими в заседании Североатлантического совета в Мадриде 29 июня 2022 г. // URL:https://www.nato.int/cps/ru/natohq/official_texts_196951.htm

²⁶The Administration’s Approach to the People’s Republic of China...

²⁷«The Rules-Based International Order», explained // Parley Policy Initative. May 3, 2023 //https://www.parleypolicy.com/post/the-rules-based-international-order-explained

Автор: Кира Сазонова, Доцент Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, юрист-международник, кандидат юридических наук, кандидат политических наук