Санкции США против энергетического экспорта: почему СССР выдержал удар?

Текущий энергетический кризис в мире, и особенно в Европе, вызванный во многом санкционной политикой самих западных стран, стал ярким проявлением хронических дисбалансов сложившейся в последние три десятилетия глобальной политэкономической системы. Однако если взглянуть на ситуацию в широком историческом фокусе, становится понятно, что наблюдаемый коллапс стал закономерным итогом полноценной реализации санкционных мотивов, сформировавшихся еще во времена холодной войны. Анализ санкций США против СССР наглядно демонстрирует ряд политических констант, экономических тенденций, санкционных механизмов, сформировавшихся в эпоху биполярного противостояния, но имеющих значение для современности. И, несмотря на специфику и контекстуальность опыта прошлого, представляется, что в условиях нового противостояния между Востоком и Западом исторические уроки вспомнить все же вполне уместно.

Санкционный фронт холодной войны

Завершение Второй мировой войны послужило отправной точкой нового этапа глобального политического и экономического развития. США становятся лидером западного мира, обретают исключительное положение в мировой финансово-экономической системе и принимают на себя роль «международного жандарма». В условиях послевоенной разрухи страны Западной Европы оказались в серьезной финансово-экономической зависимости от США, поскольку последние стали своеобразной «фабрикой» для их восстановления. Это определяло широкие возможности США по реализации ограничительных мер [1]. СССР в пику американскому плану Маршалла создает Совет экономической взаимопомощи (СЭВ), а в ответ на формирование НАТО учреждает Организацию варшавского договора (ОВД). Оформляется структура биполярного противостояния между социалистическим и капиталистическим блоками, а также выделяется группа неприсоединившихся стран, за лояльность которых развернулась ожесточенная конкуренция.
В американской санкционной политике против СССР также наступает новая эра, характеризующаяся повышением системности, расширением масштабов, укреплением законодательного и институционального фундамента ограничительных мер. Под «санкциями» здесь мы понимаем намеренные действия государства (страны-инициатора), коалиции государств или международных организаций по сокращению, ограничению или выходу из таможенных, торговых или финансовых отношений с целевой страной для достижения политических целей. В 1948 г. Министерство торговли США вводит экспортные ограничения на поставки в Советский Союз и социалистические страны Восточной Европы стратегических материалов, ряда оборудования и вооружений. В 1949 г. эти меры были закреплены в «Законе об экспортном контроле» (Export Control Act). Для реализации ограничений в этом же году начинает формироваться Координационный комитет по экспортному контролю (Coordinating Committee for Multilateral Export Controls — COCOM), который начинает свою деятельность в январе 1950 г. На него был возложен непосредственный контроль за стратегическими поставками из 17 западных стран (США, Канады, Австралии, Японии, Великобритании, Дании, Бельгии, Франции, ФРГ, Греции, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Норвегии, Португалии, Испании, Турции) и шести государств-партнеров (Австрии, Финляндии, Ирландии, Новой Зеландии, Швеции, Швейцарии). По аналогии был создан орган CHINCOM (China Committee), который регулировал торговлю капиталистических стран с Китаем и Северной Кореей.
Следует отметить, что COCOM не был формальным объединением, основанным на юридически-обязывающем соглашении, и официально не имел полномочий по принуждению для исполнения своих решений. Его работа изначально носила строго конфиденциальный характер. Высокая степень консолидации в рамках COCOM обеспечивалась за счет колоссального экономического влияния США и их исключительной значимости для стран-участниц. Экспортный контроль осуществлялся посредством разработки специальных списков товаров, выдачи лицензий на сделки и инфорсмента (мер по обеспечению соблюдения санкций). Товары могли попасть под следующие категории: полный запрет на экспорт, экспорт в ограниченном количестве и экспорт без ограничений, но с контролем конечного использования. Кроме того, каждое государство-член могло наложить вето на любую сделку. Так США и их партнеры стремились реализовать в отношении СССР стратегию «контролируемого технологического отставания».
Наряду с ужесточением экспортного контроля в отношении СССР Вашингтон наращивал давление по линии тарифных ограничений и проводил планомерное совершенствование нормативно-правовой базы санкций. В 1951 г. году Конгресс принял «Закон об оборонной взаимопомощи и контроле» (Mutual Defense Assistance Control Act), который стал регулировать санкционные режимы в области американской экономической помощи. В 1961 г. вышел «Закон об иностранной помощи» (Foreign Assistance Act), выделивший в отдельную сферу внешней политики содействие международному развитию. Знаковыми в контексте американских санкций стали «Закон о чрезвычайных положениях» (National Emergency Act) 1976 г. и «Закон о международных чрезвычайных положениях» (International Emergency Economic Powers Act) 1977 г. Первый документ усиливал подотчетность президента Конгрессу при реализации санкционных мер в рамках национального чрезвычайного положения. Второй — наделил президента правом вводить чрезвычайное положение в связи с международными угрозами и на этом основании ограничивать экономические отношения стран с США.
Таким образом, в 1970-е гг. в санкционной политике США все большую роль начинает играть Конгресс, оказывая давление на исполнительную власть и регламентируя ее действия. При этом ранее санкционная сфера была почти исключительной прерогативой президента и его администрации, контроль со стороны законодателей за их деятельностью не был серьезным. В этот же период санкции со стороны США стали применяться несколько осторожнее, поскольку на первый план вышла соперничество с СССР за влияние на страны «третьего мира».

Энергетический экспорт под прицелом

В конце 1960-х – 1970-х гг. мировая система приходит к относительно равновесному состоянию, и наступает «разрядка» в международных отношениях — расширяется политическое и экономическое сотрудничество. СССР стал активно развивать внешнюю торговлю, в частности углеводородными ресурсами, нарастив экспорт нефти и нефтепродуктов. По линии СЭВ в 1959 г. принимается решение о строительстве нефтепровода «Дружба» (СССР, Венгрия, Чехословакия, Польша, ГДР), продолжавшееся с 1960 по 1964 гг. В последующее десятилетие сеть трубопроводов расширялась, и в 1970-е гг. на основе этого трубопровода начались поставки нефти в Западную Европу. Однако ключевой проблемой для СССР оказалась нехватка труб большого диаметра, которая отчасти решалась через кооперацию с западными странами.
Реакция США на развитие советско-европейского сотрудничества в области энергетики оказалась болезненной. Они оценили ситуацию на уровне военной угрозы и начали лоббировать введение эмбарго на поставку труб большого диаметра в СССР через институты НАТО. В 1962 г. Совет НАТО одобрил эмбарго, имевшее рекомендательную силу. Франция и ФРГ сначала ввели ограничения, но под давлением своих производителей в конечном итоге отказались от их исполнения. В феврале 1970 г. ФРГ и СССР заключили договор на поставку природного газа, оплата за который осуществлялась по бартерной схеме — трубами. Поставки газа начались уже в октябре 1973 г.
Несмотря на противодействие со стороны США, сотрудничество между СССР и Западной Европой в сфере энергетики укреплялось. Помимо таких объективных условий, как географическая близость, а также дешевизна и доступность советских ресурсов, важным фактором, сыгравшим в пользу взаимовыгодных советско-европейских отношений, стал энергетический кризис 1970-х гг. К концу десятилетия Западная Европа импортировала из СССР более 25 млрд куб. м природного газа в год. В обратном направлении шли поставки оборудования для добычи ископаемого топлива и труб для его транспортировки.

Санкционный удар по газопроводу

После энергокризиса 1970-х гг. ряд европейских стран отдали предпочтение инвестициям в природный газ в качестве альтернативы углеводородам с Ближнего Востока. В 1982 г. началось строительство нового трансконтинентального газопровода «Уренгой — Помары — Ужгород», который должен был связать Советский Союз и Западную Европу. Для европейских участников проект сулил очевидные экономические выгоды, кроме того, он логично вписывался в развитие идей политической «разрядки» между Западом и СССР.
Однако Вашингтон все более беспокоило возрастание зависимости Западной Европы от советского газа, что гипотетически могло дать СССР рычаги воздействия на европейцев в условиях будущего кризиса и привести к расколу в западном альянсе. С приходом в 1981 г. к власти в США неоконсервативной администрации Р. Рейгана американцы взяли курс на усиление противостояния с Москвой, в том числе в области санкций. Мотивируя свои решения обострением ситуации вокруг движения «Солидарность» в Польше, 29 декабря 1981 г. Соединенные Штаты ввели пакет ограничительных мер против Советского Союза, включавших приостановку полетов «Аэрофлота» в США; закрытие Советской закупочной комиссии; приостановку действия лицензий на весь экспорт высоких технологий (в том числе в нефтегазовой сфере); расширение перечня нефтегазового оборудования, для экспорта которого необходимы лицензии; приостановку переговоров по новому соглашению по зерну и новому советско-американскому морскому соглашению; прекращение соглашений о техническом обмене в областях энергетики, космоса, науки и техники. В контексте общего развития антисоветской политики один из ключевых ударов США был направлен против советского энергетического экспорта.
Для Западной Европы столь резкие действия трансатлантического партнера оказались неприятной неожиданностью. Наибольшую тревогу европейцев вызывали односторонние меры США, запрещающие выдачу лицензий на экспорт американских высоких технологий, поскольку они играли важную роль при производстве компрессоров и турбин, поставляемых в СССР. Американские запреты отодвигали сроки завершения проекта «Уренгой — Помары — Ужгород» и ставили под угрозу будущие поставки «голубого топлива». С целью надавить на Европу США применили дипломатический маневр и дали разъяснения, что ограничения будут действовать перспективно, но при необходимости могут быть использованы и ретроспективно. Не желая усиливать риски, европейцы пошли на уступки и приняли решение о сокращении импорта из СССР на 150 млн долл. Это, однако, не устроило США, они требовали остановить переговоры с Москвой по всем будущим контрактам, заморозить для Москвы кредитные линии и повысить процентные ставки по уже выданным кредитам.
В июне 1982 г. Вашингтон расширил перечень ограничительных мер, распространив их на все компании, которые работали по экспортным лицензиям США, в том числе на американские дочерние фирмы в Европе. При этом ранее Соединенные Штаты ввели санкции на импорт стали из Европейского экономического сообщества, чтобы компенсировать государственное субсидирование при ее производстве. Особенно раздражал европейцев отказ США вместе с «газопроводными» санкциями ввести эмбарго на экспорт американского зерна в СССР. Складывалась впечатление, что США защищают свои экономические интересы за счет Европы, избирательно используя свою систему лицензий и навязывая европейцам несоразмерные ограничения в торговле.
Новые рестрикции вызвали шквал критики со стороны европейских политиков. Первой возвысила голос премьер-министр Великобритании М. Тэтчер, заявив о том, что «неправильно, когда одна могущественная страна препятствует выполнению существующих контрактов». Ее негодование подхватили другие европейские лидеры, которые стали призывать свои компании не следовать санкционным требованиям США, а выполнять контрактные обязательства и предприняли шаги для обеспечения условий своих договоров с СССР. В ответ американские власти быстро ввели ограничения против всех компаний, нарушивших санкционный режим, и запретили им торговлю с США. Динамика трансатлантического спора стала резко меняться после того, как в ситуацию вмешался Конгресс США. Ситуация обеспокоила американских парламентариев, поскольку речь шла не только о благополучии европейских фирм, но и о прибылях американских корпораций, а, кроме того, под вопрос была поставлена солидарность с ближайшими союзниками. В результате под внутри- и внешнеполитическим давлением администрация Р. Рейгана уже 13 ноября 1982 г. отменила все введенные ограничения. Строительство газопровода «Уренгой — Помары — Ужгород» завершилось в 1984 г.

Холодная война 2.0: значение исторического опыта

Ориентация США на замедление технологического развития СССР и ограничение его энергетического экспорта потенциально могла нанести (и, возможно, нанесла) существенный урон советской экономике, но все же влияние санкций на политическую сферу СССР не стоит переоценивать. В Советском Союзе шли сложные внутриполитические процессы, связанные с «перестройкой», которые привели к цепочке общественно-политических событий второй половины 1980-х гг. и в итоге к распаду страны. Санкционное давление США в этом процессе играло определенную, роль, но, скорее всего, не самую главную. Об этом может свидетельствовать пример ряда стран (Иран, Северная Корея), долгое время развивающихся в условиях жестких западных и международных санкций. По мнению некоторых американских экспертов начала 1990-х гг., Советский Союз вполне мог просуществовать еще 10–20 лет со сложившейся экономической моделью без каких-либо серьезных реформ, хотя и испытывая серьезные трудности.
В целом рассмотрение санкционных эпизодов прошлого показывает, насколько важную роль играет международно-политическая субъектность и последовательность в защите своих национальных интересов. Несмотря на высокую зависимость от США во времена холодной войны, европейцы все же оказывались способны противостоять американскому давлению и отстаивать свои экономические интересы. Это было возможно во многом благодаря тому, что политики минувшей эпохи опирались на устойчивые партийно-политические системы и широкую общественную поддержку. В условиях острого биполярного противоборства и наличия равновеликого соперника союзнические отношения с Европой для США имели чрезвычайно важное значение, что повышало статус европейцев в иерархии западного мира. Хотя серьезные ограничения со стороны США были введены, открытый протест европейцев против американской политики вкупе с позицией Конгресса привели к отмене санкций. Сейчас, за исключением высказываний отдельных политиков, ЕС полностью следует в фарватере политики США, принимая один за другим пакеты санкций против России.
В настоящее время у Европы почти нет политической воли для того, чтобы заставить США учитывать ее позицию в части санкционных решений, затрагивающих в том числе интересы европейских бизнес-структур. Европейский союз предпринимал попытки защитить свои компании от санкций и мер инфорсмента США, однако они провалились. Существенное ослабление европейских стран во внутриполитическом плане (популизм, Brexit, радикализм, миграционный кризис), жесткая ориентации европейских элит на США, доминирование идеологических мотивов во внешней политике над прагматическими, демократический дефицит институтов ЕС и отсутствие «сильного» лидерства не позволяют современной Европе что-либо противопоставить американскому влиянию. При этом за прошедшие десятилетия отношения с Европой для США стали гораздо менее важными в экономическом плане, поскольку американский экспорт в Европу за это время сократился, а импорт остался на относительно прежнем уровне.
Кроме того, США усвоили исторические уроки и преодолели недостатки прежней политики. Благодаря возрастанию своей роли в мировой экономике и политике после холодной войны они повысили эффективность санкционных мер, что рельефно проявляется в отношении американских партнеров. США усовершенствовали санкционные механизмы (вторичные санкции, «умные» санкции, усиление инфорсмента), укрепили политическое единство в рядах союзников (особенно при Дж. Байдене), стали обращать внимание на возможность предоставления альтернатив (хотя и относительных, например, поставки СПГ вместо трубопроводного газа из России), сделали упор на многосторонность и коалиции при реализации санкций. При этом в настоящее время в США существует гораздо более монолитный консенсус между исполнительной и законодательной ветвями власти по вопросу санкций, в том числе в отношении России, что задает устойчивый вектор антироссийской санкционной политики в среднесрочной перспективе.

1. Hufbauer G.C., Schott J.J., Elliott K.A., Oegg B. (2009). Economic Sanctions Reconsidered. Peterson Institute for International Economics. P. 126–128.