Политика санкций и наследие Золотой Орды

Современная политика санкций в некоторой степени напоминает практику управления Золотой Орды. Одним из её элементов была система ярлыков — распоряжений, приказаний или разрешений, которые выдавались ханом своим подданным или вассалам. Мы хорошо помним из учебников истории о ярлыках на княжение, то есть разрешениях хана русским князьям владеть той или иной землёй. Ярлыки выдавались и духовенству, освобождая его от податей или давая ему иные привилегии. Ярлык — это инструмент имперской политики, фиксирующий решения хана в отношении зависимых от него правителей или институтов. Он имел трансграничный характер, то есть был инструментом управления подчинённой, но при этом чуждой территорией. С одной стороны, она была владением хана. С другой — представляла собой отдельную государственную единицу. Впоследствии историки прослеживали влияние ордынского наследия на становление централизованного Московского государства. Например, на подобное влияние указывал историк Георгий Вернадский.
Казалось бы, обсуждать ордынские практики имеет смысл именно применительно к России, указывая на «азиатскую» природу её политики, на её деспотизм и избыточную концентрацию власти. Подобный нарратив так или иначе веками развивался в среде западных соседей России. Однако некоторые имперские практики, судя по всему, имеют универсальный характер. Сегодня они прослеживаются в политике США и в некоторой степени — в политике Европейского союза. Сама же Россия имперское наследие во многом утратила, превратившись в национальное государство даже в большей степени, нежели её западные соперники. Что, конечно, не исключает перехода к имперской организации в будущем при определённых обстоятельствах.
Характеристика современных США и ЕС в качестве империй порождает сразу два риска. Интеллектуальный риск связан с очевидными отличиями империй прошлого от современных политических форм. По многим параметрам они попросту несопоставимы. Сравнение современных промышленно развитых массовых демократий с деспотичной и экономически примитивной империей монголов вызовет негодование у одних и снисходительную улыбку у других. Нормативный риск определяется самой американской и европейской идентичностью. При всех отличиях между ними их определяет вера в свободную организацию своих политических институтов, исключающую силовое принуждение. Их политические общности организованы добровольно, в отличие от империй прошлого, организованных на основе насилия и принуждения. В американской и европейской идентичности заложена идея превосходства созданной ими политической организации. Она представляется наиболее справедливой с точки зрения равенства людей в правах, а также свободы граждан в пределах общественного договора. «Значимыми другими» для такой идентичности являются как деспотии прошлого, так и некоторые современные государства, которые полагаются автократиями. В их числе прежде всего Россия и Китай. Превосходство капитализма и рынка — также часть западной идентичности. Он противопоставляется несвободным экономикам, в которых ключевую и директивную роль играет государство. С нормативной точки зрения, назвать США и ЕС империями будет означать едва ли не политическую провокацию.
И всё же такой эксперимент представляется оправданным, тем более что за ним есть определённые интеллектуальные наработки. Среди прочего можно вспомнить, например, «Империю» Майкла Хардта и Антонио Негри. Эксперимент базируется на двух посылках. Первая состоит в том, что в современных международных отношениях сохраняются неравенство и иерархия, определяемые разницей силовых, экономических и человеческих потенциалов. Вторая состоит в том, что добровольность организации не исключает принуждения и господства. Мягкость политики в сравнении с империями прошлого вряд ли означает отсутствия принуждения и господства как таковых.
Кроме того, демократическое устройство отдельных государств не исключает отношений принуждения между ними, не говоря уже об отношениях с другими государствами.
В ХХ веке США, действительно, смогли создать уникальное международное сообщество, которое можно было бы назвать «мягкой империей». В его основе, без сомнения, содержался инструмент силы и принуждения. Оно оформилось по результатам Второй мировой войны, в которой США вместе со своими союзниками разгромили, а затем оккупировали ряд крупных государств (Италия, Германия, Япония). Однако гораздо более важным оказалось экономическое, техническое и финансовое превосходство США. Америка стала важнейшим источником восстановления послевоенной Европы и Японии, которые впоследствии стали крупными экономическими игроками. США не только не препятствовали их развитию, но и сами выигрывали от него. В период холодной войны с СССР сформировалась система евроатлантического сообщества, в котором США доминировали как в военном, так и в экономическом отношении, избегая избыточного контроля и принуждения. Подобный контроль, наоборот, был характерен для отношений СССР со своими союзниками в Восточной Европе, притом, что советская экономическая база оказалась заметно меньшей в сравнении с США и их европейскими союзниками. Отличия западного и восточного блоков в уровне принуждения в период холодной войны позволяло на идеологическом уровне преуменьшать его наличие в рядах первого и преувеличивать в рядах второго. Киноэпопея «Звёздные войны» в конце 1980-х годов стала своеобразным архетипом для массового потребления, иллюстрирующим отличия двух систем. Победу в холодной войне и распад советского блока можно считать вершиной развития американской «мягкой империи», а набравшую темп в конце ХХ и начале ХХI века глобализацию — её пиковым воплощением.
В самой Европе возникла своя «мягкая империя», принципиально отличающаяся от США, но при этом тесно с ними связанная. В её основе не было военно-политического принуждения. Формируясь на базе экономической интеграции, Евросоюз создавал свою «вселенную» на базе общих стандартов и правил игры, принимаемых членами добровольно. Впрочем, со временем европейский проект начал приобретать политическую составляющую. До сих пор он ничтожен в качестве военно-политического игрока, оставаясь младшим партнёром НАТО. Однако власть стандартов, правил и бюрократии обеспечивает внутри ЕС и в орбите его экономического влияния отношения власти и принуждения не менее эффективны, чем применение силы.
Финансовая и экономическая мощь США и ЕС — один из факторов, который позволяет их «империям» оставаться «мягкими».
США сохраняют за собой роль мирового финансового лидера. Американский доллар — удобный и эффективный инструмент международных расчётов. ЕС является крупным рынком, а евро также играет заметную роль в международных финансах. Конечно, гуманизм и «мягкость» западных «империй» имели свои пределы. Там, где применение силы было относительно безнаказанным и технически возможным, она применялась весьма жёстко. Это показал опыт разгрома Югославии и Ирака. Но уже в отношении Ирана возможное применение силы наталкивалось на перспективу значительно более крупных потерь. Использование экономических мер имело смысл как более дешёвая, но при этом достаточно разрушительная технология власти.
Экономические санкции можно считать ключевой технологией власти современных «мягких империй». США в их применении далеко оторвались от остального мира, хотя ЕС также применяет их, а Великобритания после Brexit ввела их в систему своей независимой внешней политики. Глобальность долларовых расчётов позволяет финансовым властям США отслеживать транзакции по всему миру, ограничивая их там, где они противоречат политическим интересам. В условиях глобальной экономики и американоцентричной финансовой системы, блокирующие санкции США с большой вероятностью означают крупные потери или даже крах для любой крупной компании, ведущей сколько-нибудь активную международную деятельность. Удар блокирующими санкциями по системообразующим экспортёрам, может причинить колоссальный экономический ущерб экономикам отдельных стран, что хорошо показал опыт использования санкций против Ирана, Венесуэлы и России. Применение вторичных санкций, а также штрафов и мер уголовного преследования за нарушение американских норм позволило дисциплинировать бизнес, независимо от его страновой принадлежности. Так, например, власти КНР осуждают санкции США, но китайские компании вынуждены принимать их во внимание и в целом избегают нарушать их, опасаясь финансовых потерь и утраты рынка США. До февраля 2022 года крупный российский бизнес также старался не нарушать режимы санкций США, даже несмотря на то, что официальная Москва осуждала их применение, а сама Россия находилась под рядом ограничительных мер. Европейский бизнес серьёзно пострадал от американских штрафов и соблюдает американские нормы, несмотря на ворчание Брюсселя. Сам Европейский союз активно развивает свой инструментарий ограничительных мер.
Современная политика санкций порождает и реинкарнацию практики выдачи «ярлыков». Введя ограничения в той или иной области, Минфин США может, например, выпустить генеральную лицензию, разрешающую те или иные транзакции. Подобные дозволения возможны и в политике Европейского союза. Два недавних примера иллюстрируют практику «ярлыков» в отношениях с Россией.
Первый пример — ситуация с экспортом продовольствия из России. Формально США не накладывали эмбарго на экспорт российского зерна, удобрений и сельскохозяйственных товаров. Однако под блокирующими санкциями оказался ряд российских активов в области агробизнеса. Опасаясь вторичных санкций и штрафов на фоне масштабных финансовых и экономических санкций против России после начала военного конфликта на Украине, зарубежные банки отказывали в проведении транзакций по экспортным сделкам российских поставщиков. По сходным причинам и судоходные компании отказывались перевозить российскую продукцию. В сочетании со сложностями украинского экспорта продовольствия из-за военных действий, ростом цен на продовольствие, засухами и другими факторами ограничения российских поставок грозили серьёзными глобальными последствиями. Ответом стал «ярлык» Минфина США в виде генеральной лицензии на сделки по российскому продовольствию.
Второй пример — ситуация вокруг попыток блокирования со стороны Литвы части российского транзита в Калининградскую область. Санкции ЕС запрещают импорт, транспортировку и трансфер ряда российских товаров. Под этим предлогом был заблокирован их транзит по территории Литвы. В данном случае «ярлык» выдал уже Брюссель, поясняя, что санкции не распространяются на транзит данных товаров по железной дороге.
В условиях санкционного цунами России придётся столкнуться со старой доброй практикой запретов и «ярлыков», вспомнить ордынский опыт. «Ярлык» будут выдавать там, где того требуют интересы инициаторов санкций. Их также могут выдавать в виде поощрения за «изменение поведения». В конечном счёте в современной доктрине политики санкций, «изменение поведения» — одна из основных целей. Соответственно, Россия может либо дальше полагаться на «ярлыки», либо создавать условия, при которых зарубежные ограничения можно будет обойти. Применительно к упомянутому примеру с экспортом продовольствия речь могла бы идти о независимой от контроля западных властей системе финансовых расчётов с потребителями российского экспорта и форсированном наращивании собственного торгового флота. Применительно к калининградскому транзиту — о развитии морских перевозок в российский анклав. Такие меры потребуют вложений и политической воли. Альтернатива — зависимость от «ярлыков», которые могут выдать сегодня и забрать завтра.
Опыт Золотой Орды, как и многих других империй, говорит о том, что «ярлыки» теряют смысл тогда, когда масса игроков, игнорирующих их, становится критической. Западные «мягкие империи» пока сохраняют большой запас прочности. Но сопротивление крупных игроков, подобных России, может постепенно расшатать их господство. Подключение к процессу Китая бросит «мягким империям» ещё более серьёзный вызов. Политика КНР будет крайне осторожной, но опыт экономической атаки на Китай в период президентства Дональда Трампа в США уже сейчас заставляет Пекин предпринимать меры для обеспечения экономического суверенитета и страховочных механизмов на случай неизбежных обострений. Пока Китай мирится с «ярлыками» для своих крупных компаний. Но вопрос в том, насколько долгим будет такое смирение?
Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».